國(guó)務(wù)院日前印發(fā)的《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出，鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用PPP等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。對(duì)經(jīng)核查符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目加大推進(jìn)力度，嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，盡快落實(shí)建設(shè)條件。與此同時(shí)，積極推動(dòng)符合條件的PPP項(xiàng)目發(fā)行債券、規(guī)范開(kāi)展資產(chǎn)證券化。

多位專家近日在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是鼓勵(lì)PPP規(guī)范發(fā)展的又一重要文件，是PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展的又一重大利好。

提振信心

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)彭程認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》有利于凝聚共識(shí)、增強(qiáng)信心。“從財(cái)政部去年11月份下發(fā)92號(hào)文以來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始對(duì)PPP項(xiàng)目清理整頓。盡管PPP實(shí)施初期出現(xiàn)了一些不規(guī)范的現(xiàn)象，規(guī)范整頓確有必要，但在清理整頓過(guò)程中，個(gè)別地區(qū)也出現(xiàn)了層層加碼、矯枉過(guò)正的現(xiàn)象，社會(huì)各界尤其是金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP由追捧轉(zhuǎn)變?yōu)閼岩?，?duì)下一步的發(fā)展方向議論紛紛。這種懷疑和觀望態(tài)度對(duì)PPP工作的規(guī)范開(kāi)展、對(duì)投資和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展極為不利。”彭程說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確鼓勵(lì)依法合規(guī)地開(kāi)展PPP項(xiàng)目，提出可以用PPP模式解決在建項(xiàng)目后續(xù)融資等問(wèn)題，這是對(duì)堅(jiān)持PPP模式的再一次肯定，起到了撥云見(jiàn)日的作用。

PPP大數(shù)據(jù)專業(yè)公司——北京明樹(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司CEO（首席執(zhí)行官）肖光睿認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》穩(wěn)定了PPP市場(chǎng)預(yù)期。“明確了合規(guī)的PPP項(xiàng)目不僅要干，要加快推進(jìn)，還要嚴(yán)格按照合同踐行契約精神?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》同時(shí)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持引導(dǎo)民間資本參與，這與相關(guān)政府部門(mén)近期一系列重點(diǎn)向民營(yíng)企業(yè)推介PPP項(xiàng)目的舉措相一致。”肖光睿說(shuō)。

財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家，大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第8項(xiàng)配套政策措施提出，要規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目。這是去年11月PPP進(jìn)入“速凍期”后，國(guó)家又一次發(fā)出的政策回暖信號(hào)，意味著PPP仍然受?chē)?guó)家政策支持。作為單條措施提出來(lái)，表明PPP在未來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中仍將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家，北京中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人周蘭萍表示，PPP因嚴(yán)監(jiān)管而“遇冷”，甚至因被質(zhì)疑會(huì)“增加政府隱性債務(wù)”而使得各地的PPP項(xiàng)目推進(jìn)頻頻受阻。在此背景下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》多處提及PPP，為規(guī)范的PPP正名，并明確與變相舉債行為加以區(qū)別。文件的出臺(tái)，將大大提振各方對(duì)PPP的信心和決心。加上財(cái)政部前期對(duì)于PPP項(xiàng)目管理庫(kù)的清理整頓，可以預(yù)見(jiàn)，將會(huì)有更多高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目推向市場(chǎng)，PPP模式將會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板帶來(lái)更大的助力。

PPP財(cái)政專家、北京中財(cái)中融投資咨詢有限公司管理合伙人孫立峰認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》將“規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目”提到很高的高度，說(shuō)明國(guó)家對(duì)PPP作為供給側(cè)改革的重要政策抓手，對(duì)公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所發(fā)揮的重要作用予以充分肯定。“PPP在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間仍將是政府和社會(huì)資本協(xié)同發(fā)力、持續(xù)不斷提高社會(huì)治理水平的重要機(jī)制。”孫立峰說(shuō)。

指明方向

專家認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》為今后的PPP發(fā)展更加清晰地指明了方向，既表明了規(guī)范發(fā)展PPP的政策方向不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)進(jìn)入中低速增長(zhǎng)區(qū)間而動(dòng)搖，又對(duì)下一步依法合規(guī)推廣應(yīng)用PPP模式產(chǎn)生了積極作用。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)中國(guó)PPP研究中心主任孟春認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》直面PPP發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，是加強(qiáng)地方債務(wù)管理、防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的又一重要舉措。

北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書(shū)長(zhǎng)鄧冰預(yù)測(cè)，近期還會(huì)有更多支持PPP模式的相關(guān)制度和文件出臺(tái)。“《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)PPP整體環(huán)境是明確的利好，清晰地表明了決策層對(duì)PPP模式的認(rèn)可和積極態(tài)度。”鄧冰說(shuō)。

彭程認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)今后開(kāi)展PPP工作指明了方向。具體而言，以后的PPP項(xiàng)目要注意以下幾點(diǎn)：一是要注重依法合規(guī)，以往所謂的“包裝PPP”“打擦邊球”等做法盡量不要考慮了。二是關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域，即補(bǔ)短板的9大領(lǐng)域。三是要提高項(xiàng)目策劃和運(yùn)作水平，鼓勵(lì)創(chuàng)新、提高效率、盤(pán)活資產(chǎn)。四是項(xiàng)目要注重發(fā)揮撬動(dòng)民間資本作用。五是政府部門(mén)要更加做到誠(chéng)信守約、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和資本市場(chǎng)規(guī)則，地方政府開(kāi)展PPP工作必須把握節(jié)奏、理性發(fā)展。

金永祥分析了《指導(dǎo)意見(jiàn)》第三條和第十條中PPP的相關(guān)內(nèi)容。他表示，第十條提出嚴(yán)禁以PPP等方式變相舉債，說(shuō)明規(guī)范發(fā)展PPP的政策方向沒(méi)有發(fā)生變化，被作為“不規(guī)范”的明股實(shí)債、變相擔(dān)保等行為不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)中低速增長(zhǎng)而放松要求。第三條提出保障在建項(xiàng)目順利實(shí)施、避免形成“半拉子”工程，可能會(huì)使前段時(shí)間由于各種原因停建的PPP項(xiàng)目受益。“由于早期PPP項(xiàng)目不完全符合現(xiàn)階段政策要求，因而造成一些項(xiàng)目融資受阻或者停工，重新啟動(dòng)這些項(xiàng)目對(duì)減少資源浪費(fèi)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都意義重大。”金永祥說(shuō)。

鄧冰認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》表達(dá)了三層意思：一是“補(bǔ)短板”的思路，是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控全局性考量的具體落實(shí)和深化，是供給側(cè)改革的重要抓手，表明了中央財(cái)經(jīng)政策的連貫性和穩(wěn)定性，PPP在補(bǔ)短板中具有的功能性作用和整合能力，依然是決策層統(tǒng)籌考慮的重要版塊。二是PPP在整個(gè)調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)的體系中已經(jīng)發(fā)揮了應(yīng)有的作用，將會(huì)繼續(xù)大力推進(jìn)實(shí)施。三是未來(lái)在若干領(lǐng)域中，PPP模式將是地方政府和有關(guān)部門(mén)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、民生領(lǐng)域的重要工具，并重點(diǎn)在PPP資產(chǎn)證券化、盤(pán)活存量資產(chǎn)等方面加大力度。

“《指導(dǎo)意見(jiàn)》有風(fēng)向標(biāo)和指示燈的作用。穩(wěn)中求進(jìn)，關(guān)鍵在‘進(jìn)’。”孫立峰說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)通過(guò)PPP模式在九個(gè)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域參與補(bǔ)短板重大項(xiàng)目投資、對(duì)符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目盡快落實(shí)建設(shè)條件、通過(guò)債券和ABS（資產(chǎn)證券化）拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，這些舉措均是通過(guò)PPP模式“精確制導(dǎo)”社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵領(lǐng)域的投資效應(yīng)，以便更好發(fā)揮其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。“穩(wěn)中求進(jìn)，穩(wěn)在‘質(zhì)量’。提高PPP項(xiàng)目的權(quán)責(zé)利關(guān)系的構(gòu)建能力、從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)著手、提高項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、通過(guò)TOT（移交—運(yùn)營(yíng)—移交）和ROT（重建—運(yùn)營(yíng)—移交）盤(pán)活存量資產(chǎn)，這些舉措均是著眼解決PPP發(fā)展中長(zhǎng)期存在質(zhì)量不高的問(wèn)題，有利于促進(jìn)PPP模式長(zhǎng)期健康發(fā)展。”孫立峰認(rèn)為。

樂(lè)觀與謹(jǐn)慎并存

在PPP迎來(lái)政策性利好、市場(chǎng)重新回暖之時(shí)，PPP實(shí)踐者更應(yīng)樂(lè)觀與謹(jǐn)慎并存。

彭程表示，對(duì)待《指導(dǎo)意見(jiàn)》既要樂(lè)觀，也要謹(jǐn)慎?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)PPP工作提出了更加全面和辯證的要求，在鼓勵(lì)合法合規(guī)推進(jìn)PPP工作的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)不得以PPP名義變相融資，嚴(yán)格防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等要求不會(huì)放松，要求將推進(jìn)PPP項(xiàng)目與解決一些附帶問(wèn)題通盤(pán)考慮。“就目前我國(guó)實(shí)際情況而言，地方的PPP項(xiàng)目往往同地方融資平臺(tái)公司、存量資產(chǎn)和債務(wù)等問(wèn)題糾纏在一起。文件對(duì)地方政府的舉債和融資平臺(tái)等給出了較為明確的意見(jiàn)，有利于地方政府在推進(jìn)項(xiàng)目中統(tǒng)籌謀劃，起到一舉多得的作用。”彭程說(shuō)。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為,《指導(dǎo)意見(jiàn)》有利于提升各界對(duì)PPP市場(chǎng)的信心，但在實(shí)施層面，關(guān)鍵還要看PPP項(xiàng)目本身現(xiàn)金流是否能支撐，即項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。如果是政府付費(fèi)和補(bǔ)貼的項(xiàng)目，要看項(xiàng)目所在地的財(cái)政承受或能給的資源補(bǔ)償能力；如果是使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，要看市場(chǎng)需求。

肖光睿認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了全過(guò)程管理的重要性。“項(xiàng)目的規(guī)劃、可研等前期工作往往是決定PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵，在過(guò)去實(shí)踐中銜接不暢時(shí)有發(fā)生，這次在進(jìn)一步明確管理和運(yùn)營(yíng)效率的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)前期工作的科學(xué)決策，充分體現(xiàn)全過(guò)程管理的思維。”

彭程說(shuō)，要保證PPP模式長(zhǎng)期健康發(fā)展，還需更高層面的立法修規(guī)，需要具體操作層面的完善規(guī)范；當(dāng)前PPP還受到國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和投資方、金融機(jī)構(gòu)自身限制的影響，不是一個(gè)文件就都能解決的，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目融資不能貸、不敢貸、不會(huì)貸的現(xiàn)象還未根本改變；地方政府對(duì)文件的消化和理解，以及執(zhí)行過(guò)程的實(shí)際效果還有待觀察。

財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP雙庫(kù)專家，北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院碩士生導(dǎo)師高亞莉說(shuō)：“下一步更應(yīng)該用好政策紅利，借助PPP模式補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域短板,助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。”她認(rèn)為，“策劃PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)從區(qū)域規(guī)劃視角設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案，整合域內(nèi)資源，充分挖掘PPP項(xiàng)目贏利點(diǎn)，以項(xiàng)目自身現(xiàn)金流平衡項(xiàng)目支出，減輕財(cái)政支付，化解地方政府債務(wù)。發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)資本特別是民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施短板建設(shè)，激發(fā)社會(huì)資本的造血功能。”

財(cái)政部PPP專家、龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)副總裁顏立群說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，意味著國(guó)家層面開(kāi)始實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)基建補(bǔ)短板，各種措施針對(duì)性強(qiáng)，責(zé)任到位，希望可以改善地方政府、社會(huì)資本、建設(shè)方等各類(lèi)參與主體的信心。更希望各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)能切實(shí)落實(shí)這些政策，對(duì)基建補(bǔ)短板給予更實(shí)質(zhì)性的資金支持。他認(rèn)為，中國(guó)的基建還遠(yuǎn)沒(méi)有到過(guò)剩的階段，只是在區(qū)域、領(lǐng)域間可能存在著不平衡，生態(tài)治理、社會(huì)民生、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域的基建短板不但不能停、不能緩，反而應(yīng)該盡快做，早做老百姓早受益。